ESTADOSOLIDO

En simple, lo que Chile ha hecho en sus finanzas públicas es gastar sólo los ingresos permanentes y ahorrar aquellos que se estiman transitorios. Eso ha creado una situación fiscal de gran solidez, que está fuera de discusión. Ahora el gobierno convocó una comisión técnica de alto nivel para perfeccionar la forma en que se calcula el balance estructural. Este comité propuso varios cambios, que ameritaron reparos del ex Ministro de Hacienda Andrés Velasco y el ex Director de Presupuestos Alberto Arenas. Entre ellos, los personeros nos están de acuerdo que en adelante se trate cualquier cambio tributario transitorio como si fuera permanente y que se elimine el ajuste cíclico a los ingresos por intereses que generan los activos financieros del Tesoro Público. "Sólo omitiendo estos dos cambios, que a nuestro parecer no se justifican, el déficit estructural 2009 habría alcanzado 1,4% del PIB, y no 3,1% como postula el Comité Asesor", advierten. El texto de Velasco y Arenas, titulado "Balance Estructural en Chile: 2006-2010", es el siguiente:

Desde 2001 la política fiscal chilena se ha basado en el concepto de Balance Estructural, que utiliza como instrumento formal una regla fiscal. El efecto de esta política es ahorrar en los períodos expansivos del ciclo económico y desahorrar en los períodos contractivos, lo que ha implicado resultados fiscales sin precedentes desde que existen estadísticas comparables en Chile. Las virtudes de la regla fiscal han sido ampliamente documentadas. Entre las principales se encuentran permitir la acción contracíclica de la política fiscal; asegurar la sostenibilidad de las políticas públicas y la planificación a mediano y largo plazo de la política social; resguardar la competitividad del sector exportador, al sostener un tipo de cambio real más competitivo; aumentar la credibilidad del Fisco como emisor de deuda; y estimular el ahorro público y el manejo sustentable de la deuda pública. La aplicación del enfoque estructural a la política fiscal en nuestro país ha sido motivo de estudio y alabanzas fuera de Chile. Un ejemplo reciente es el semanario inglés The Economist, que en sus ediciones del 2 y 9 de septiembre menciona el sistema chileno como ejemplo y cita un estudio que recomienda a EE.UU. adoptar un sistema análogo.

El actual gobierno conformó un Comité Asesor para el Diseño de una Política Fiscal de Balance Estructural. Dicho Comité ha realizado un primer informe y se espera, según lo informado por la prensa, un segundo informe para fines de año. Entre otras materias, el primer informe hace recomendaciones respecto de la metodología de cálculo del Balance Estructural, algunas de las cuales implican variar supuestos y conceptos metodológicos usados para calcularlo hasta 2009. El Balance Estructural calculado aplicando las sugerencias de la comisión es más deficitario en algunos años que el que surge de la metodología usada anteriormente. La diferencia es sustantiva para 2009, cuando alcanza a 1,8% del PIB. El punto en discusión no es la situación fiscal de Chile, que el propio Presidente del Comité, Vittorio Corbo, ha calificado de tremendamente solvente. Se trata de una discusión técnica sobre cómo perfeccionar la metodología del Balance Estructural.

Ad portas de la discusión del Presupuesto 2011 -y de la definición de política de balance (déficit) estructural que la administración aplicará entre 2010 y 2014- es de suma importancia que la discusión técnica sea cuidadosa e informada. El presente documento presenta algunas consideraciones que a nuestro juicio deberían estar presentes al momento de perfeccionar la metodología de balance estructural en Chile. No coincidimos con todas las recomendaciones del Comité Asesor, y en esta nota explicamos en detalle por qué. La nota no pretende ser una revisión exhaustiva del informe, sino resaltar los principales puntos de desacuerdo, algunos de los cuales son cuantitativamente importantes para el cálculo del balance estructural.

1. Tratamiento de los cambios tributarios transitorios:

El 5 de enero de 2009 se anunció el plan de estímulo fiscal equivalente a 2,8% del PIB. En el plan se incluyó una rebaja transitoria de los tributos de 1% del PIB (en ese entonces en torno a US$1.500 millones). La ley que aprobó estas rebajas incluía un calendario explícito y pormenorizado del período en que las tasas impositivas volverían a sus niveles originales, cosa que ocurriría entre 12 y 18 meses más tarde. Esta medida no afectaba los ingresos permanentes del Fisco. La aplicación del concepto de ingreso permanente o de largo plazo, central en el enfoque estructural a las finanzas públicas, implicaba no restar de los ingresos estructurales la baja en la recaudación originadas por un recorte impositivo transitorio. En cambio, el Comité Asesor ha propuesto que todo movimiento transitorio de impuestos, en cualquier dirección, afecte los ingresos estructurales.

El resultado de esta sugerencia es reducir los ingresos estructurales de 2009 en1,2% del PIB, cifra equivalente a dos terceras partes del 1,8% de diferencia al contrastar la metodología vigente en 2009 con las propuestas del Comité Asesor. El principio implícito en la recomendación de Comité Asesor es el de tratar todo cambio, por transitorio que sea de acuerdo a la ley o en los hechos, como permanente. En el extremo, si un impuesto baja por un año (o si se exime de ese impuesto por un período aún menor como por ejemplo por un terremoto), entonces se le debe tratar como si hubiese bajado para siempre y, por lo tanto, restarlo de los ingresos estructurales. Asimismo, un aumento en los impuestos transitorio debe ser considerado como ingreso estructural permanente, no importando lo que el Ejecutivo y el Congreso decidan al momento de terminado el período de alza del impuesto.

Con esta lógica, la mayor recaudación generada por el alza transitoria de impuestos aprobada por el Congreso será considerado según este criterio como ingreso permanente para el Fisco. Con esto se corre el riesgo que ingresos transitorios gatillen gastos permanentes, vulnerando el principio de responsabilidad fiscal que justamente se busca fortalecer. ¿Cuáles son entonces las razones para esta recomendación del Comité Asesor? Una primera razón que al parecer se ha esgrimido es que correspondería al enfoque estructural hacer correcciones sólo por el ciclo económico y no por cambios de política. No compartimos esta argumentación por dos razones. Primero, porque los cambios de política -en este caso, triburaria- pueden o no afectar los ingresos permanentes del Fisco, elemento central del enfoque estructural a las finanzas públicas. Segundo, porque los cambios de política ocurren en la vida real, y no pronunciarse frente a ellos haciendo los ajustes correspondientes implica en sí un pronunciamiento, y uno bastante extremo, como hemos visto: tratar todo cambio de política, aunque no lo sea, como si fuera permanente.

El informe argumenta que hacer otra cosa daría demasiada discrecionalidad al Ejecutivo. Pero no es el Ejecutivo el que toma estas decisiones, toda vez que cualquier modificación tributaria en Chile necesita de un cambio legal; es decir, requiere de la voluntad del Congreso Nacional. Otro argumento plausible es que, habiendo bajado los impuestos transitoriamente, el Congreso podría decidir más adelante transformar esa baja en permanente. Pero esa línea de argumentación se topa con dos objeciones. La primera es que el Congreso en este caso no decidió transformar las bajas transitorias en permanentes (con la sola excepción de la rebaja del impuesto de Timbres y Estampillas que se revirtió sólo parcialmente por iniciativa del actual gobierno). Segundo, así como el Congreso podría decidir mantener una baja, podría también decidir subir ese impuesto o cualquier otro.

Abordar esa situación de modo general y riguroso requeriría un enfoque probabilístico, que le asignara una probabilidad a cualquier decisión futura de los legisladores. Ello no parece ni práctico ni factible. Pero tampoco parece aconsejable asignarle una probabilidad de uno a la extensión indefinida de la baja, que es lo que propone el Comité. El informe también plantea lo que pasaría si un gobierno baja los impuestos por cuatro años y eso no afecta su gasto. Una solución a este problema podría ser reducir los ingresos estructurales por el valor presente capitalizado de la baja en recaudación. Pero eso es muy distinto -conceptual y cuantitativamente- a eliminar esa recaudación de todo el horizonte. Por ejemplo, si la la tasa de descuento es 5% anual, al suponer que la baja dura cuatro años el Fisco pierde sólo 18% de la recaudación que dejaría de percibir si se supone que la baja dura para siempre. Por tanto, el ajuste necesario a los ingresos estructurales es sólo 18% del necesario usando la propuesta del Comité Asesor. En el caso del Balance Estructural 2009, que involucraba cambios tributarios por sólo un año (un año y medio en el caso del impuesto de Timbre y Estampillas), el Fisco redujo el valor presente de su recaudación en aproximadamente un vigésimo (5%) de lo que la habría reducido bajo el supuesto que los cambios eran permanentes2. Así, utilizando el natural criterio de valor presente, el ajuste necesario habría sido sólo 0,06% del PIB, o un vigésimo de lo propuesto por el Comité Asesor.

2. Tratamiento de los ingresos por intereses

El enfoque estructural a la política fiscal consiste en aislar el gasto de las fluctuaciones de corto plazo y reversibles de ciertas variables macro. Si hay algo que se mueve mucho y en todas direcciones, es la tasa de interés internacional. En esta lógica, parecía y parece aconsejable aplicar algún criterio de ingresos de tendencia o estructurales a los provenientes de los retornos de los activos financieros del Tesoro Público. Ello se volvió cuantitativamente importante dada la acumulación de activos financieros del sector público. Con esta lógica se anunció en septiembre de 2008 la metodología que se aplicaría para el cierre fiscal de 2008 y para el Presupuesto 2009 y siguientes.

Primero, los ingresos por ganancias de capital no se tratarían como ingresos estructurales. Segundo, al stock acumulado de activos se le aplicaría una tasa de interés de largo plazo, para así eliminar la volatilidad de corto plazo asociada a cambios grandes y frecuentes en la tasa de interés internacional. El informe del Comité Asesor sugiere revertir este criterio y aplicar la tasa de interés de mercado efectivamente realizada. Una vez más, la recomendación del Comité se aleja del concepto de ingresos permanentes e introduce mayor volatilidad en los ingresos estructurales y por lo tanto en el gasto.

El informe argumenta que el cambio efectuado era parcial porque modificaba sólo la tasa de interés y no el stock de activos en el ajuste estructural. Así es, pero si hay algo que resulta aventurado estimar -conceptual y prácticamente- es el stock de largo plazo de activos fiscales. Por lo tanto, el cambio era efectivamente parcial, pero lo era de un modo conceptualmente coherente e implementable en la práctica. El informe del Comité Asesor también argumenta que la metodología utilizada sería asimétrica porque corrige ingresos por intereses pero no gastos en intereses. Ello fue así porque el enfoque vigente en Chile no hace ajustes por ciclo a ningún gasto. Si se desea cambiar ese criterio, lo aconsejable sería ajustar ingresos y gastos (en este caso, los intereses pagados por deudas así como los intereses percibidos por activos) en vez de dejar de ajustar los primeros, como lo sugiere el Comité.

En resumen: no vemos razones ni teóricas ni prácticas para regresar al método de considerar toda fluctuación en ingresos de intereses, por breve o transitoria que sea, como un cambio en los ingresos estructurales o de largo plazo. Vale la pena resaltar que este cambio sugerido por el Comité explica 0,4% del PIB de la diferencia en el Balance Estructural 2009 entre la nueva y la antigua metodología en 2009. Es decir, este punto sumado al anterior explica 1,6% del PIB (casi 90% de la aparente discrepancia entre los enfoques metodológicos). De no aplicarse esos dos cambios sugeridos -ambos cuestionables a nuestro juicio- la diferencia entre los procedimientos sería cuantitativamente insignificante.

Un punto adicional: este tratamiento de los ingresos por intereses se estudió en junio-agosto 2008 y se anunció en septiembre de dicho año. En ese momento estimábamos que este cambio reduciría los ingresos estructurales en vez de incrementarlos y, por lo tanto, rebajaría el gasto admisible. Ello por una razón muy clara: la modificación sacaba de los ingresos las ganancias de capital, que en trimestres anteriores habían sido cuantiosas. De hecho, la rentabilidad de nuestros Fondos Soberanos durante 2008, cuando se discutía el presupuesto 2009, llegó a 7,6%. Asimismo, en 2007 las tasas de rentabilidad fueron aún mayores, alcanzando 8,9%. Al utilizar una tasa de interés de largo plazo se buscaba evitar sobredimensionar los ingresos estructurales del Fisco, pues parte de esta rentabilidad era transitoria. El hecho de que las tasas de interés internacionales llegaran todo lo bajo que llegaron es la mejor demostración de que se requiere utilizar un concepto de ingresos estructurales en esta partida de forma tal de evitar una excesiva volatilidad en los ingresos estructurales del Fisco.

3. Ajuste de "otros" ingresos

Otro perfeccionamiento introducido a la metodología de Balance Estructural fue ajustar por el ciclo la categoría "Otros Ingresos", que incluye Ingresos de Operación, Rentas de la Propiedad (distintas de los ingresos por intereses de los activos financieros del Fisco), y Otros. El impacto cuantitativo de este cambio fue ínfimo (0,1% del PIB en 2009), pero su lógica era simple: estos ingresos se mueven con el ciclo. ¿Por qué entonces no hacer el ajuste si de reducir las fluctuaciones cíclicas del gasto se trata?

El informe del Comité Asesor recomienda no llevar a cabo este ajuste estructural, afirmando que estos ingresos están menos correlacionados con el ciclo que otras partidas. Así es. ¿Pero cuál es entonces el umbral para dejar una partida adentro y otra afuera? ¿Cómo se decide ese umbral? A nuestro juicio, el criterio debe ser: si la correlación existe y ajuste se puede hacer, entonces corresponde hacerlo.

4. Tratamiento de los préstamos (incluyendo el de Transantiago) De acuerdo a principios elementales un préstamo se trata como una transferencia reembolsable (no como gasto, que por definición no es reembolsable) y que por lo tanto se le pone "debajo de la línea". El préstamo al Transantiago fue establecido por una ley que definía que los fondos como reembolsables y que establecía un calendario de repagos. Por ende, en las estadísticas fiscales y en el cálculo del Balance Estructural se le trató como tal.

El Comité Asesor sugiere que se le debió haber clasificado como gasto y puesto "sobre la línea". No vemos cómo habría sido posible o deseable que, con un pronunciamiento legal tan claro y preciso por parte del Congreso, el Ministerio de Hacienda tratara el préstamo como una transferencia no reembolsable; es decir, como gasto. Alguien puede contraargumentar que tres años más tarde el Congreso condonó esa deuda del sistema Transantiago por otra ley. Pero el Congreso también ha condonado en incontables ocasiones (y durante décadas) deudas tributarias, hipotecarias, préstamos de la CORFO y el INDAP, etc.

Según el criterio implícitamente adoptado por el Comité Asesor, el Ministerio de Hacienda debería tratar todas estas operaciones como gastos. También podría plantearse que había una probabilidad ex ante que la deuda de Transantiago se condonara. Pero igualmente existe una probabilidad ex ante que el préstamo que INDAP le hace a un agricultor se condone y, sin embargo, no tratamos ese préstamo como gasto. De nuevo: la solución (poco práctica) sería tratar todas estas partidas con un enfoque probabilístico. Lo que no constituye una solución nítida es obrar asimétricamente y darle al Transantiago un cierto tratamiento y a otras operaciones reembolsables un tratamiento distinto.

5. Comentarios Finales

Valoramos la existencia y el trabajo del Comité Asesor para perfeccionar el enfoque estructural a las finanzas públicas. Sin embargo, algunas de sus recomendaciones tienen un sustento técnico discutible que, a nuestro juicio, se aleja del espíritu del enfoque estructural. Esta objeción no es sólo conceptual, sino cuantitativamente relevante. De hecho, de no efectuarse dos de los cambios metodológicos sugeridos por el Comité Asesor -a nuestro juicio los más discutibles- desaparece casi 90% de la diferencia del déficit estructural estimado por las dos metodologías alternativas. Con este documento pretendemos hacer un aporte al continuo perfeccionamiento de las reglas de política fiscal -aporte que esperamos el Comité Asesor pueda considerar en su informe final. Es tarea de todos contribuir al fortalecimiento de la institucionalidad y credibilidad fiscal, que tanto nos ha costado construir y que por eso debemos cuidar.